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　　四是城市群内部极化与分化并存。目前，我国城市群内部存在城镇化发展不均衡、不协调的问题，各城市间由于利益不同互相博弈，尚未形成高效联动融合机制。中心城市或大城市发展动力极化现象日益突出，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显，而中心城市对周边辐射带动能力不足。以成都都市圈为例，成都10年间增加580多万人，但德阳、眉山、资阳三市的人口却减少或微增。京津冀城市群地理位置优越，但城市群内部尚未形成良好的产业链条和功能分工，河北一些城市仍依赖传统重工业，导致资源配置不均衡。长三角城市群是我国最为发达的城市群之一，但大中小城市之间发展不协调问题依然存在，相较于上海、南京等大城市，浙江嘉兴和江苏南通等中小城市在产业结构、基础设施建设、人才储备等方面存在短板。

　　破解“大城市病”，关键在疏解中心城区非核心功能，推动超大特大城市瘦身健体。北京以非首都功能疏解带动产业疏解和人口疏解成效显著。2015年至2022年，中心城区常住人口数量由1297.4万人降至1094.5万人，年均降幅2.40%。其中，核心区常住人口数量由221.0万人降至180.40万人，年均降幅2.86%。2014年至2022年，北京禁止和限制类制造业中，企业减少量排在前五的产业分别为纺织服装业、金属制品业、食品制造业、家具制造业及橡胶和塑料制品业，年均降幅均超30%。非首都功能疏解为高精尖产业发展创造了空间。2014年至2022年，北京高技术企业由37.42万户增至85.71万户。其中，制造类企业由0.24万户增至0.28万户，服务类企业由37.18万户增至85.43万户。

　　高质量高标准推进国家级新区规划建设是破解“大城市病”的重要途径。北京“新两翼”建设取得新进展，承接非首都功能疏解有序推进。北京城市副中心与主城区“以副辅主、主副共兴”的发展格局逐渐形成。2019年北京市级行政中心迁入北京城市副中心，2024年初北京市级机关第二批搬迁工作完成，共计2.2万余人入驻副中心行政办公区。雄安新区作为非首都功能疏解集中承载地作用显现。北京交通大学、北京科技大学等高校雄安校区全部开工建设，中央企业在雄安新区设立各类机构150多家，投资来源为北京的注册企业超3000家，中国星网、中国中化、中国华能等首批央企总部项目全部顺利落户，中矿集团完成总部选址，中国中铁产业集群落地雄安，互联网产业园等一批市场化疏解项目开工建设。

　　推进基础设施互联互通，为城市群同城化奠定坚实基础。城市群内大中小城市协调发展需要基础设施的互联互通。成渝高铁的开通将成都与重庆的通行时间缩短至1小时，大幅提升了成渝地区双城经济圈两大核心城市对周边中小城市的辐射带动效应。2023年，成渝高铁平均每天开行184列、92对列车，全年共计发送旅客5000.9万人次。不仅便利了跨城通勤，推动了成渝地区双城经济圈协同发展，也使沿线四川资阳、内江等城市吸引了大量投资与人才，助推当地经济发展。港珠澳大桥建成通车极大缩短了粤港澳大湾区内香港、珠海、澳门之间的通行时间。截至2024年10月底，经港珠澳大桥往来粤港澳三地的旅客数量突破6230万人次，车辆超过1276万辆次。跨区域交通基础设施建设打破了城市之间的隔阂，形成了大中小城市的“1小时通勤圈”，推动区域经济要素快速流动和资源高效配置。

　　推动科创资源共享，为联合创新提供机制保障。人工智能技术深刻影响着人类生产和生活，大中小城市协同创新至关重要。上海张江高科技园区和杭州未来科技城共同推动生物医药和信息技术等前沿领域创新，激发周边中小城市科技创新活力。长三角G60科创走廊推动沪苏浙皖9个成员城市与上海科学院合作，在金华、芜湖等地设立18个协同创新中心。9城共建以来，PCT（专利合作条约）国际专利申请数量增长163.4%，研发投入强度均值3.77%，远超全国平均水平。2023年底，9城市PCT国际专利申请数量占全国1/9，国家科学技术奖获奖数量占全国16.2%。京津携手在天津滨海新区、宝坻区分别建立滨海—中关村科技园、京津中关村科技城，截至2023年底，两处新平台累计注册企业突破6500家，实现科技资源高效流动与共享。

　　推动公共服务共享，缩小城市间发展机会差距。公共服务资源均等化是实现大中小城市和小城镇协调发展的关键。推动区域教育、医疗等资源共享，增强了中小城市和小城镇的吸引力，改善了居民生活质量，也缩小了城乡之间公共服务差距。2019年3月以来，广东省政府与人社部先后签署支持粤港澳大湾区建设的一系列战略合作协议，实现了跨境社保制度衔接与互认，使得在大湾区内工作的外来人员能够享受便捷的社保待遇。香港和澳门高等院校与广东省多所高校开展“2+2”联合培养计划，学生可以在两地高校之间交流学习，有助于培养国际化复合型人才。通过这些合作，粤港澳大湾区有效提升了教育资源共享和社会服务均等化水平，广东省城乡收入比从2013年的2.67∶1降至2023年的2.36∶1。

　　推动区域生态环境联防联控，共建美丽家园。在环境污染治理方面，京津冀城市群通过制发《京津冀生态协同专题工作组工作规则》，强化大气污染联防联控，2024年上半年，北京、天津、河北PM_2.5平均浓度分别降至34微克/立方米、43微克/立方米、42微克/立方米，区域空气质量大幅改善，增强了人民群众的获得感幸福感。位于苏浙沪二省一市交界处的长三角生态绿色一体化发展示范区先后发布“跨域统一生态环境准入制度”“生态环境质量状况统一量化评估机制”等，做到生态环境标准、监测、执法“三统一”，大幅改善了生态环境质量。2023年，示范区地表水优Ⅲ类断面比例从2019年的75%上升到96.2%，环境空气质量指数优良率从78.4%上升到84.1%。“一河三湖”（太浦河、淀山湖、元荡、汾湖）重点跨界水体水环境质量提前达到或优于2025年目标。

　　张蔚文（浙江大学中国新型城镇化研究院教授）：城镇化是内嵌于国家经济体系的动态过程，县域作为国民经济的基础单元和城乡统筹发展的载体平台，在整个国家城镇体系中扮演着不可替代的角色。作为介于城市和农村间的区域，县域不仅与城市基础设施连通，还与广大乡镇农村网络紧密联系，是以产业分工为基础的国家城镇体系的关键一环。国民经济发展是分工和专业化演进的过程，随着分工深化，市场会自发形成最优的城市规模结构——不同规模的城市因效率差别而承担不同的功能分工，通过协调发展构建起高效的城镇体系。在此体系中，人口、资本、信息、技术等大量生产要素在大中城市集聚，小城镇和农村地区作为外围区，通常自给自足，并接受邻近大中城市提供的专业化服务。介于两者之间的县域，或承接大中城市产业转移并为其提供相关产业配套服务，或培育地方化特色产业从而增强自身对小城镇和农村地区的辐射能力。

　　县域是劳动力、土地、资本等要素在国家城镇体系中流动的中转站。以劳动力要素为例，由于户籍和自身经济能力的限制，农业转移人口难以在大城市获取更好的工作和住房，也面临就业、生活、交往等多重困难，在大城市中的定居意愿有限，由此形成了一种复杂的“候鸟型”人口流动模式，流动人口迁徙于乡村与城市之间，在大城市务工多年后返乡，在附近的县城、中心镇或地级市购买住房，使城镇化不是单纯由乡村到城市的单向迁移过程，而是形成了进城与返乡共存的局面。除“候鸟型”流动外，就地就近城镇化逐渐成为县域城镇化的重要特征。国家统计局发布的《2023年农民工监测调查报告》显示，在2023年17658万外出农民工中，跨省流动的农民工6751万人，占比38.2%，省内流动的农民工10907万人，占比61.8%，说明农业转移人口就地就近城镇化正在成为新的趋势。

　　从历史进程看，改革开放初期，在“小城镇、大战略”以及“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”等政策的引导下，县域城镇化被给予了持续关注和投入。当时，县域内小城镇快速崛起和乡镇企业迅猛发展，为我国经济腾飞打下了坚实基础。然而，随着经济体制转型，劳动力在城乡间大规模流动成为趋势，城镇化政策逐渐向大中城市倾斜。一批特大城市甚至超大城市崛起，而县域则受限于政策支持不足、财政投入匮乏以及治理体系不完善，产业发展相对滞后，基础设施和公共服务设施建设欠账较多，阻碍了人口的进一步集聚，潜在的城镇化红利难以释放。第七次全国人口普查数据显示，我国县域城镇人口总量已达3.59亿人，但常住人口城镇化率仅48.63%，这一比例明显低于全国平均水平。东北、中西部地区的大部分县域存在较为严重的人口流失问题，甚至东部发达地区的部分县域，在“虹吸效应”影响下，也面临人口特别是人才流失压力。

　　一方面，统筹推进户籍、土地等制度体系的联动改革，破解“能者不愿，愿者不能”的县域城镇化瓶颈。“能者不愿”指本地农业转移人口进入县城实现市民化的意愿较低，一定程度上是因为农村户籍与土地财产等权益的高度捆绑，以及县城城区公共服务能力有限。“愿者不能”指外来农业转移人口尚难融入当地生活。以浙江龙港市为例，中国移动浙江公司利用移动手机信令大数据和社会综治大模型的测算发现，龙港外来人口在居住和就业上形成了基于血缘、同乡的“熟人社会”，即外来人口与本地人之间呈现明显的社会融合困难。因而，在县域城镇化过程中，需在充分尊重人口自由流动意愿的前提下，推动县城城区内各项公共资源按常住人口规模配置，确保新落户人口、非户籍常住人口和县城居民均等享有基本公共服务。